Публікації

Обмеження доступу до правосуддя через строки звернення до суду

Судова практика
Фото кодекс адміністравного судочинства України
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950), кожен має право на справедливий та публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

В українському законодавстві принцип доступності правосуддя закріплено як на конституційному рівні (ст. 55, 124 Конституції України), так і на законодавчому (ст. 5 КАС України, ст. 7, 8 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Здатність будь-якої особи в разі порушення прав безперешкодно отримати судовий захист у вигляді доступу до незалежного й безстороннього суду шляхом вирішення спорів за встановленою законом процедурою на засадах верховенства права є складовою системи фундаментальних цінностей будь-якого демократичного суспільства.

ЄСПЛ у своїх рішеннях, здійснюючи тлумачення положень Конвенції, вказує, що право на доступ до правосуддя не має абсолютного характеру та може бути обмежене: держави мають право установлювати обмеження щодо потенційних учасників судових розглядів, але ці обмеження повинні відповідати законній меті, бути співмірними й не настільки значними, щоб спотворити власне сутність права (Ashingdane v. the United Kingdom).

Виняток з цього правила не становить й Україна, яка також встановлює так звані «фільтри» доступу для правосуддя, які здебільшого мають формальний характер (наприклад, обов’язковий досудовий порядок вирішення спору, сплата судового збору, строки звернення тощо). Водночас ці обмеження мають бути передбачуваними й не повинні перешкоджати реалізації цього права (доступу до суду) (наприклад, рішення в справі «Мельник проти України» (Melnyk v. Ukraine) від 28 березня 2006 р., заява № 23 436/03). Тому доступ до суду має бути не формальним, а реальним.

Найбільш характерним прикладом процесуальних перешкод доступу до суду, що містяться в КАС України, є положення нині діючої ст. 123, згідно з якими в разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею в заяві, визнані судом неповажними, позов спочатку залишається без руху. У подальшому якщо особа, яка звернулася до суду, не надасть заяву в зазначений судом строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Вказані дії суддя виконує одноособово під час вирішення питання про прийняття позовної заяви та відкриття провадження в справі без призначення судового розгляду та без виклику сторін.

Згідно з ч. 3 вказаної вище статті, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Добре, якщо суд це зробить під час судового розгляду і у нього буде гарантоване право на апеляційне оскарження рішення суду. Проте судова практика засвідчує, що більшість справ судами розглядається в порядку письмового або спрощеного порядку, де розгляд справи не передбачає виклик сторін у судове засідання і вказані проблеми судом досліджуються формально і сторони позбавлені права висловити свої аргументи.

Прикладом може слугувати аналіз причин скасування апеляційними адміністративними судами ухвал судів першої інстанції про повернення позовної заяви з направленням справи для продовження розгляду, проведений Верховним Судом за 2019 рік. Як вбачається із вказаного звіту, за результатами апеляційного перегляду із загальної чисельності (1487 ухвал) залишено без змін 599 (40%), змінено або скасовано з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду 888 ухвал (59%). Переважна кількість повернутих судами першої інстанції позовних заяв у зв’язку з пропуском строку звернення до суду на підставі ст. 123 КАС України.

У рішенні ЄСПЛ в справі «Ilhan v. Turkey» зазначено, що правило встановлення обмежень доступу до суду у зв’язку з пропуском строку звернення повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надмірного формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру. Перевіряючи його виконання, слід звертати увагу на обставини справи. Крім того, у справі «Bellet v. France» Суд зазначив, що ст. 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати практичну можливість оскаржити дії щодо втручання в її права. (Лученко Д. Адміністративний позов як процесуальна форма захисту прав фізичних і юридичних осіб в адміністративному судочинстві. Вісник Національної академії правових наук України. 2013. № 4. С. 90−98.)

Отже, у цьому випадку є цілком очевидним, що вказане положення закону та практика судів повернення позовної заяви або залишення позову без розгляду у зв’язку з пропуском строку звернення до суду без призначення судового розгляду є порушенням принципу доступу до суду та правосуддя загалом.

Для того щоб дослідити як держава в особі законодавчого органу обмежує право доступу до суду через зміну строків звернення до суду необхідно звернутися до ретроспективи змін КАСУ з цього питання.

Відповідно до частини другої статті 99 КАС України в редакції від 06.07.2005 року для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлювався річний строк.

Крім того, у статті 100 КАС України було закріплено, що позовні заяви повинні прийматися до розгляду адміністративним судом незалежно від закінчення строку звернення до адміністративного суду. Тобто рішення щодо пропуску строку приймалось судом при розгляді справи (на той час як правило в судовому засіданні) відповідно до встановлених обставин та норм матеріального права, за результатами розгляду справи.

Припис частини другої цієї статті передбачав, що у разі встановлення судом відсутності доказів для визнання поважною причини пропуску строку звернення до суду це слугувало підставою для відмови у задоволенні позову.

Що це давало сторонам по справі? Незалежно від вирішення питання про поважність пропуску строку на звернення, суд повинен був надати правовий висновок щодо законності рішення, дії чи бездіяльності СВП. Вказане рішення суду ставало преюдицією для сторін у разі подальших дій щодо захисту своїх прав та свобод в будь-якому органі, в тому числі і міг бути покладений в основу позову про відшкодування збитків або спричиненої шкоди в порядку іншого судочинства або навіть для подання нового адміністративного позову.

Законом України від 7 липня 2010 року № 2453-VІ до статті 99, 100 КАС України, до статей 106, 107 КАС України були внесені значні зміни:

  • Строк звернення до суду був зменшений до шестимісячного, що значно скорочували можливості особи звернутися до суду для оскарження неправомірних дій органів державної влади.
  • Змінилися наслідки пропуску строку звернення до суду: у разі пропуску строку без поважних причин замість відмови в позові суд повинен був залишати позовну заяву без розгляду.
  • Підстави та порядок вирішення питання щодо поновлення строку звернення до суду також змінилися. Тепер вирішення питання пропуску строку стало можливим як на стадії вирішення питання про відкриття провадження по справі, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.

Як зазначає Смокович М.І. у зв’язку із вказаними змінами в судовій практиці адміністративних судів та в правовій науці виникло безліч непорозумінь, міркувань, доводів, обґрунтувань, які були різними щодо застосування законодавства щодо строку звернення до суду під час розв’язання адміністративних спорів. (Строк звернення до суду в адміністративному судочинстві / М. І. Смокович // Часопис Національного університету «Острозька академія». Серія «Право». — 2011. — № 2(4)

Зазначене дає змогу стверджувати, що внесені до КАС України зміни 2010 року ускладнили доступ до суду, адже положення Кодексу 2005 року передбачали інший, більш демократичний спосіб вирішення питання доступу до суду у зв’язку з пропущенням особою строку звернення до суду.

Наявний на сьогодні підхід до законодавчого врегулювання пропуску строків звернення до адміністративного суду призводить на практиці до того, що формальна законність переважає правову. Адже неухильно виконуючи вимоги ст. 123 чинної редакції КАС України, суди загалом дотримуються формальних вимог процесуального Закону, однак у низці випадків це призводить до обмеження права громадян на справедливе правосуддя, що є невід'ємною складовою верховенства права. Очевидно, що така ситуація є неприпустимою в державі, яка позиціонує себе як правова.

Отже, ці та інші законодавчі зміни призвели до звуження Конституційних гарантій права громадян на справедливий суд, що жодним чином не відповідає ідеї верховенства права та правової держави, а також суперечить положенням міжнародного законодавства. Доступність правосуддя як принцип звернення до адміністративного суду виражає імперативну вимогу щодо неприпустимості позбавлення чи обмеження можливості особи реалізовувати таку форму захисту своїх прав, свобод і законних інтересів у публічно-правових відносинах, як доступ до адміністративного судочинства. Недотримання цього принципу в практиці судової системи України слід вважати порушенням правової справедливості та рівності, що передбачає відповідне реагування не тільки з боку юридичної спільноти, але і з боку держави.