Публікації

Огляд судової практики Верховного Суду з питань вирішення предметної юрисдикції у справах по оскарженню рішень АМКУ

Судова практика
Фото Антимонопольний Комітет України
1. Огляд судової практики пропоную почати зі справи, цікавої з точки зору неоднозначності рішень судів господарської юрисдикції по визначенню предметної підсудності по оскарженню фізичною особою, яка не має статусу підприємця рішення АМКУ по конкурентному законодавству.

Обставини по справі: У грудні 2018 року ОСОБА1 звернувся до Господарського суду Харківської області з позовом про визнання недійсним та скасування рішення від 25 жовтня 2018 року № 118 р/к Харківського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України та зобов`язання відповідача поновити провадження у справі.

На обґрунтування пред`явлених вимог позивач посилався на безпідставне закриття цим відділенням провадження у справі № 1/02−11−17 про порушення Фірмою «Т.М.М.» — Товариства з обмеженою відповідальністю законодавства про захист економічної конкуренції, зокрема частини першої статті 13, пункту 2 статті 50 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді зловживання монопольним (домінуючим) становищем на ринку, що може призвести до ущемлення інтересів споживачів, яке було б неможливим за умов існування значної конкуренції на ринку послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкової території.

Рішення суду першої інстанції: Господарський суд Харківської області ухвалою від 20 грудня 2018 року на підставі пункту 1 частини першої статті 175 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) відмовив у відкритті провадження у справі.

Якщо проаналізувати ухвалу суду першої інстанції, то виявиться, що суддя вірно зазначив норми процесуального законодавства для визначення підсудності справи, але при цьому зробив хибні висновки:

«Враховуючи ту обставину, що позивачем у справі є фізична особа, а також, що спір не містить ознак корпоративного спору, з огляду на зміст ст. ст. 4, 20 Господарського процесуального кодексу України, суд приходить до висновку, що даний спір не підлягає вирішенню в господарських судах України, що є підставою для відмови у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 ч. 1 ст. 175 Господарського процесуального кодексу України».

На прийняття невірного рішення, на мою думку, вплинули дві обставини:
  • застереження процесуального законодавства у більшості норм статті 20 ГПК про неможливість розгляду господарськими судами справ стороною в яких є фізична особа, яка не є підприємцем
  • судова практика господарських судів, яка визначила можливість участі фізичної особи, яка не є підприємцем у спорах з корпоративних прав

Одночасно суд першої інстанції без будь-якої мотивації визначив розгляд даної справи за судом загальної юрисдикції у порядку цивільного судочинства.

Переглядаючи справу апеляційний господарський суд, як кажуть «наступив на тіж самі граблі», однак також невірно визначив підсудність справи за адміністративним судом:

«З огляду на те, що в даному випадку предметом спору є визнання недійсним та скасування рішення прийнятого суб'єктом владних повноважень та зобов’язання вказаного суб'єкта вчинити певні дії, а відтак за своєю суб'єктною та предметною складовою даний спір є неприйнятним з точки зору підвідомчості господарському суду, колегія суддів вважає, що позивачем помилково ототожнюються питання щодо способу захисту свого права та предметної і суб'єктної юрисдикції господарських судів».

На допомогу судам попередніх інстанцій прийшла Велика Палата Верховного Суду із правовою позицією яка полягає у наступному: згідно з п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до приписів ч.ч. 1, 2 ст. 60 Закону України № 2210-III «Про захист економічної конкуренції» заявник, відповідач, третя особа мають право оскаржити рішення органів Антимонопольного комітету України повністю або частково до господарського суду у двомісячний строк з дня одержання рішення. Рішення Антимонопольного комітету України, адміністративної колегії Антимонопольного комітету України та державного уповноваженого Антимонопольного комітету України оскаржуються до господарського суду міста Києва. Рішення адміністративної колегії територіального відділення Антимонопольного комітету України оскаржуються до господарських судів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя.

Вказані норми прямо передбачають вирішення спору господарським судом, тобто законом установлено інший порядок судового провадження щодо оскарження рішень Антимонопольного комітету України та його органів, ніж КАС України, а тому останній не поширює свою дію на спірні відносини.

У висновках ВП ВС зазначив: відсутність у фізичної особи статусу підприємця не має правового значення для визначення юрисдикції спору, оскільки господарські суди розглядають справи у будь-яких спорах, пов`язаних з оскарженням рішень Антимонопольного комітету України та його органів, незалежно від суб'єктного складу.

2. В попередній справі позивач оскаржував безпідставне на його думку закриття Харківським обласним територіальним відділенням АМКУ провадження у справі про зловживання монопольним (домінуючим) становищем на ринку, тобто фактично оскаржувались процесуальні дії АМКУ, але акцент правовідносин був зосереджений на суб'єкті звернення до господарського суду.
Визначення юрисдикції щодо оскарження процесуальних дій АМКУ при розгляді справи про захист економічної конкуренції була предметом розгляду Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справі № 820/4157/16 від 24 лютого 2020 року, де він чітко визначив юрисдикцію вказаного спору:

Обставини по справі: ОСОБА1 (далі - позивач) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до виконуючого обов`язки начальника Харківського обласного територіального управління АМКУ Фастової Н.В., де просив:
  • визнати незаконною та скасувати вимогу в.о. начальника Харківського ОТУ АМКУ Н.Ф. Фастової від 01 липня 2016 року № 02−16/2−1879 про надання інформації

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що згідно оскаржуваної вимоги від нього запитано інформацію щодо здійснення господарської діяльності, втім в оскаржуваній вимозі відсутні докази (інформація про порушену справу про порушення законодавства про захист економічної конкуренції або інформація про проведення перевірки (із зазначенням реквізитів розпорядчого акту) законності направленої вимоги.

Рішення судів попередніх інстанцій:
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду 07 лютого 2017 року, позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суди виходили з того, що відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, не надано доказів законності та обґрунтованості оскаржуваної вимоги, у той час як позивачем подано переконливі докази в обґрунтування своєї позиції.

Правова позиція Верховного Суду: предметом спору у цій справі є оскарження рішення територіального відділення АМК, пов`язаного з розглядом справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.

За змістом ч. 2 ст. 60 Закону «Про захист економічної конкуренції» рішення АМК, адміністративної колегії АМК та державного уповноваженого АМК оскаржуються до Господарського суду міста Києва. Рішення адміністративної колегії територіального відділення АМК оскаржуються до господарських судів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя.

Ст. 1 ГПК України передбачено, що цей Кодекс визначає юрисдикцію та повноваження господарських судів, встановлює порядок здійснення судочинства у господарських судах.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності, та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з відносин, пов’язаних із захистом економічної конкуренції, обмеженням монополізму в господарській діяльності, захистом від недобросовісної конкуренції, у тому числі у спорах, пов`язаних з оскарженням рішень АМК, а також справи за заявами органів АМК з питань, віднесених законом до їх компетенції, крім спорів, які віднесені до юрисдикції Вищого суду з питань інтелектуальної власності.

Висновки Верховного Суду: З наведеного нормативного регулювання з огляду на фактичні обставини справи слідує, що дії та рішення, ухвалені з процесуальних засад діяльності органів Антимонопольного комітету України щодо захисту від недобросовісної конкуренції не можуть бути предметом судового розгляду за правилами КАС України. Цей спір підвідомчий судам господарської юрисдикції.

3. Продовжуючи тему розмежування предметної юрисдикції у спорах із АМКУ пропоную проаналізувати правову позицію висловлену Великою Палатою В С, де на мою думку була конкуренція двох законів у суміжних правовідносинах і ВП ВС чітко визначила існуючи правовідносини та розмежувала предметну юрисдикцію цього спору.

Обставини по справі: Позивач звернувся до Комітету з адвокатським запитом від 7 березня 2018 року № 3−269 про надання копій документів та інформації про результати проведення перевірки дотримання ПАТ «Науково-дослідний інститут прикладних інформаційних технологій» (далі - ПАТ «НДІ ПІТ») законодавства про захист економічної конкуренції під час участі у процедурах закупівель з виготовлення студентських квитків, які проводились Східноєвропейським національним університетом імені Лесі Українки згідно з оголошенням № UA-2017−03−08−21-а та Національним медичним університетом імені О. О. Богомольця згідно з оголошенням № UA-2017−03−16−2 406-b. 16 березня 2018 року листом № 143−29/01−3132 «Про розгляд адвокатського запиту». Комітет відмовив у наданні вказаної інформації у зв`язку з тим, що запитувані позивачем копії документів містять службову інформацію. Вважаючи таку відмову протиправною, у березні 2018 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Рішення судів попередніх інстанцій:
Судом було встановлено, що відмовляючи в наданні позивачу запитуваної інформації, Голова АМКУ повідомив, що документи, копії яких запитуються, є внутрівідомчою службовою кореспонденцією, пов’язаною із здійсненням контрольних функцій, процесом прийняття рішень, у зв’язку з чим відноситься до інформації та документів з обмеженим доступом.

Не погоджуючись з даною позицією відповідача Окружний адміністративний суд м. Києва позов задовольнив, посилаючись на те, що вказані правовідносини регулюються Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 року N2939-VI.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 22 лютого 2019 року рішення суду першої інстанції скасував та на підставі пункту 1 ч. 1 статті 238 КАС закрив провадження у справі у зв`язку з тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відносини, які склалися між позивачем та Комітетом щодо зобов’язання надати відповідь, не є публічно-правовими, оскільки адвокатський запит не є запитом, що направлений на отримання публічної інформації, бо може бути спрямований не лише до суб`єктів владних повноважень, але й до будь-якої юридичної особи з метою отримання необхідної адвокату інформації для надання правової допомоги клієнту.

Правова позиція Верховного Суду: Не погоджуючись із висновком суду апеляційної інстанції про те, що вимоги позивача щодо надання публічної інформації у вигляді належним чином завірених копій документів на його адвокатський запит не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, Велика Палата В С зазначила, що доступ до публічної інформації може забезпечуватися шляхом надання розпорядником інформації, до яких належать і суб`єкти владних повноважень, у встановлені законом строки інформації за відповідними запитами, зокрема, фізичних осіб.

Запитувана інформація має ознаки публічної, нею володіє саме відповідач, який за профільним законом як суб`єкт владних повноважень може бути відповідачем у справах про оскарження бездіяльності розпорядника інформації щодо розгляду звернення або запиту на інформацію, тому висновок ВС полягає у тому, що вимоги щодо надання відповіді на адвокатський запит підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

4. Цікавою правовою позицію щодо визначення предметної юрисдикції по справам про порушення законодавства у сфері публічних закупівель вважаю висловлену у Постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 травня 2020 року у справі № 640/10 608/19.

Обставини по справі: Позивач звернувся до суду з позовом до АМКУ: АТ «Укрзалізниця» в особі РФ «Донецька залізниця» АТ «Українська залізниця», ТОВ «ЛАМІ», ТОВ «ВАНКОР-ДНІПРО» про визнання протиправним та необґрунтованим Рішення № 5782-р/пк-пз від 11 травня 2019 року Постійно діючої адміністративної колегії АМКУ з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель.

Рішення судів попередніх інстанцій: Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року, в задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суди виходили з того, що Антимонопольний комітет України приймаючи оскаржуване рішення № 5782-р/пк-пз від 11 травня 2019 року, діяв у межах повноважень та у спосіб, визначених Конституцією та законами України, з дотриманням законодавства в сфері публічних закупівель.

Правова позиція Верховного Суду:
Статтею 18 Закону України «Про здійснення державних закупівель» встановлено порядок оскарження процедур закупівлі.
Відповідно до частини 4 статті 18 цього Закону встановлено, що скарги подаються до органу оскарження не пізніше 10 днів з дня, коли суб'єкт оскарження дізнався або повинен був дізнатися про порушення його прав чи законних інтересів прийнятим рішенням, дією чи бездіяльністю замовника, генерального замовника, але до дня укладення договору про закупівлю.

Пунктом 10 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв’язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб'єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем.

Згідно зі статтею 20 Господарського кодексу України, держава забезпечує захист прав і законних інтересів суб`єктів господарювання та споживачів.

Предметом спору у цій справі є незгода позивача із рішенням Антимонопольного комітету України в особі Постійно діючої адміністративної колегії з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель у зв’язку з недотриманням, на його думку, ТОВ «ВАНКОР-ДНІПРО» процедури закупівлі через невідповідність його пропозиції вимогам тендерної документації та, відповідно, позивач не згоден з визнанням його переможцем цих торгів.

Висновок Верховного Суду: з огляду на зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин, обставини, які встановлені судами попередніх інстанцій, та враховуючи суб'єктний склад учасників справи, Верховний Суд резюмує, що цей позов спрямований на захист прав позивача у сфері господарських правовідносин, а не у публічно-правових відносинах, що виключає можливість його розгляду та вирішення в порядку адміністративного судочинства.

Чим цікава вказана правова позиція? Тим, що вирішуючи питання про предметну юрисдикцію по вказаній справі ВС застосував правову позицію висловлену Великою Палатою Верховного Суду, викладену у постанові від 14 травня 2019 року у справі № 918/843/17 щодо тендерних закупівель, тобто визначення моменту виникнення договірних правовідносин між організатором та переможцем цього тендеру стало ключовою ознакою при визначенні предметної юрисдикції:
«орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру) діє як суб'єкт владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та переможцем цього тендеру відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Проте, після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів».

Аналізуючи вказане рішення також викликають сумніви щодо правильного застосування КАС ВС до вказаних правовідносин норм матеріального права, зокрема частини 4 статті 18 ЗУ «Про державні закупівлі», який втратив чинності на підставі Закону № 922-VIII від 25.12.2015, оскільки на момент виникнення спірних правовідносин вже 3 роки як діяли норми Закону України «Про публічні закупівлі», які дещо по іншому регулюють порядок оскарження процедур закупівлі до органу оскарження.

Тобто до вказаних правовідносин ВС застосував норму права яка вже втратила чинність на момент виникнення правовідносин. Сподіваємось що ця прикра помилка у застосуванні норм матеріального права не вплине на загальну оцінку судового рішення.

5. І на останок хочу привести свіженьку та новеньку правову позицію висловлену Великою Палатою Верховного Суду у Постанові від 6 травня 2020 р. по справі № 826/6968/17 щодо можливості оскарження в судовому порядку рекомендації Антимонопольного комітету України від 16 березня 2017 р. № 9-рк «Про вжиття заходів, спрямованих на розвиток конкуренції».

Обставини по справі: У травні 2017 р. Державне підприємство (далі - ДП) звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило скасувати рекомендації Антимонопольного комітету України від 16 березня 2017 р. № 9-рк «Про вжиття заходів, спрямованих на розвиток конкуренції». Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржувані рекомендації відповідача необґрунтовані, прийняті з порушенням норм чинного законодавства України, є втручанням у господарську діяльність позивача та спричинили порушення його охоронюваних законом прав та інтересів.

Рішення судів: Окружний адміністративний суд своїм рішенням, залишеним без змін апеляційним судом, позовні вимоги задовольнив, виходячи з того, що при наданні рекомендації АМКУ не дослідив у повному обсязі обставин укладання позивачем попередніх договорів, що призвело до передчасних висновків про можливе порушення законодавства про захист економічної конкуренції та надання рекомендацій, які призвели до обмеження права ДП у наданні нежитлових приміщень в оренду.

Правова позиція Великої Палати В С: Відповідно до приписів ч. 1 та 2 ст. 60 Закону № 2210-III заявник, відповідач, третя особа мають право оскаржити рішення органів АМКУ повністю або частково до господарського суду у двомісячний строк з дня одержання рішення. Отже, вирішення спорів, предметом яких є оскарження рішень АМКУ та його органів, належить до компетенції господарських судів.

Водночас, у цій справі предметом спору є оскарження рекомендацій АМКУ, пов’язаних з розглядом справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.

Згідно зі ст. 46 Закону № 2210-III органи АМКУ мають право надавати рекомендації, зокрема, суб'єктам господарювання стосовно припинення дій, які містять ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції, усунення причин виникнення цих порушень і умов, що їм сприяють, а в разі, якщо порушення припинено, — щодо вжиття заходів для усунення наслідків цих порушень. Рекомендації надаються у формі листа. Рекомендації органів АМКУ підлягають обов’язковому розгляду органами чи особами, яким вони надані.

За умови виконання положень рекомендацій у разі, якщо порушення не призвело до суттєвого обмеження чи спотворення конкуренції, не завдало значних збитків окремим особам чи суспільству та вжито відповідних заходів для усунення наслідків порушення, провадження у справі про порушення законодавства про захист економічної конкуренції не розпочинається, а розпочате провадження закривається.

Велика Палата Верховного Суду зауважила, що обов’язковою умовою визнання акта недійсним є порушення у зв’язку з його прийняттям прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі.

При цьому саме собою здійснення розгляду органом АМКУ справи з приводу наявності в діях підприємства ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції не порушує права та охоронювані законом інтереси такого підприємства.

Висновок: надання органом АМКУ відповідних рекомендацій у процесі розгляду справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції не порушує прав чи охоронюваних законом інтересів позивача, оскільки самі по собі такі рекомендації не створюють жодних правових наслідків.
Судовому оскарженню підлягають рішення органів АМКУ, прийняті за наслідками розгляду таких рекомендацій, а не самі рекомендації.



Всіх кого цікавить тема: Судове оскарження рішень АМКУ запрошую на свою лекцію, яка відбудеться у Вищій школі адвокатури в жовтні 2020 року, слідкуйте за анонсами на моєму сайті: https://sitnikov.com.ua, або на моїй сторінці у Фейсбуці.