Публікації

Адміністративна юстиція в Україні: історичні та законодавчі аспекти становлення і розвитку. Частина I

Cудочинство
Фото Адміністративна юстиція в Україні

Дореволюційний та радянські періоди.


Дослідження генези розвитку правових засад звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів особи в публічних правовідносинах має важливе значення для розвитку адміністративного судочинства України, оскільки використання в даному випадки методу історично-правового аналізу та правового порівняння надає можливість виявити закономірності розвитку правового інституту позовної заяви в адміністративному судочинстві, позитивні та негативні тенденції розвитку адміністративного процесуального законодавства України, помилки та неузгодження в правозастосовній практиці судів.

Проблеми розгляду спорів та конфліктів, що виникали в управлінській сфері стали привертати до себе увагу ще у дореволюційні часи у другій половині 19 століття в Російській імперії (значна частина території сучасної України входила на той час до її составу).

В наукових кругах дуже активно обговорювалися та аналізувалися західні моделі адміністративної юстиції. Про це свідчать відповідні наукові роботи фахівців, наприклад: Гнейстъ Р. Правовое государство и административные суды Германіи. — С. Петербург, 1896; Палієнко Н. Сущность административной юстиціи и основныя черты ея організаціи въ европейскихъ государствахъ — Кіевскія университетскія извъстія. 1898 декабрь; Куплеваскій Н. Административная юстиція въ Западной Европъ. -Харьков, 1879; (Адміністративная юстиція:європейський досвід і пропозиції для України. К. 2003 р.)

Після ревоюції 1905 року в звязку з розширенням громадянських прав («Маніфестъ о даровании населению Россіи гражданской свободы на действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов» та пакет законів про вибори до Державної Думи від 6(19)серпня 1905 року активно почали обговорюватись пропозиції щодо формування адміністративної юстиції. Про що свідчать наукові роботи провідних вчених того часу: Лемайеръ К. Административная юстиція. Понятіе охраны субъективныхъ прав в связи съ развитіем воззреній на государство -С.Петербург, 1905; Корфъ С. А. Административная юстиція въ Россіи. — С. Петербург, 1910. (Адміністративная юстиція:європейський досвід і пропозиції для України. К. 2003 р. стор.198)

У 1907 році прем'єр — міністр уряду Російської імперії Столипін П.О. розпочав запровадження адміністративної реформи, у межах якої передбачалося створення адміністративних судів. Проте процес створення адміністративних судів стримувався об'єктивними причинами: існуючим суспільним строєм — монархією та складною суспільно-політичною і міжнародною обстановкою.

На початку 1917 року Тимчасовим урядом Росії було прийнято рішення про покладення функції Вищого адміністративного суду на урядовий сенат та введення в судових округах посади адміністративних суддів із зобов’язанням окружним судам розглядати окремі адміністративні справи. Законодавчо це рішення було закріплено Постановою Тимчасового уряду Росії від 30 травня 1917 року про введення судів з адміністративних справ та прийнятим відповідно до вказаної постанови Положенням про адміністративні суди.

Революційні події жовтня 1917 року знов таки завадили повноцінному створенню адміністративних судів. Після чого розвиток адміністративної юстиції вже цілком пов’язується із створенням та існуванням Української держави. Але і в тих складних умовах українські державотворці не забували про створення повноцінної гілки влади у вигляді незалежного суду і як невід'ємний елемент судової влади адміністративну юстицію.

З часів створення Центральної Ради постійно обговорювалося питання про створення адміністративної юстиції, підтвердженням чому є текст конституції Української Народної Республіки від 29 квітня 1918 року розділ VI якої був присвячений суду, а стаття 62 передбачала, що «судова власть в рамках цивільного, карного і адміністраційного законодавства здійснюється виключно судовими установами.» (Слюсаренко А.Г., Томенко М. В. Історія Української Контитуції, Київ, 1997 р. Стор.128)

Навіть при гетьманьстві Скоропадського Законом про Тимчасовий державний устрій України передбачалося в розділі «Про Генеральний суд», зокрема, статтею 42, існування Вищого Суду в справах судових та адміністративних. (Слюсаренко А.Г., Томенко М. В. Історія Української Контитуції, Київ, 1997 р. Стор.120)

В період існування Директорії був прийнятий проект Основного Закону УНР, яким адміністрацію було відділено від суду. На території Української держави передбачалося утворення на судових засадах єдиного Найвищого Адміністраційного Суду.

Артикулом 131 передбачалося що цей суд «розглядає та розв’язує, додержуючися судового поступування, питання про правну важність розпоряджень державних і адміністраційних урядів та органів самоврядування, спори про компетенцію між поодинаковими державними та адміністраційними урядами і самоврядуванням або між самими самоврядуваннями, або і всі випадки порушення Основного Державного Закону, оскільки всі зазначені справи не належать до компетенції судів.» (Слюсаренко А.Г., Томенко М. В. Історія Української Контитуції, Київ, 1997 р. Стор.154)

На жаль, цей проект Основного Закону не був затверджений і реалізований, оскільки УНР припинила своє існування.В цей же період у 1919 році була створена Українська Соціалістична Радянська Республіка (УСРР), яка прийняла свою Конституцію, але в ній навіть не згадувалося про судову владу. Друга Конституція УРСР 1929 року також не містила розділу про судоустрій.

Але юридична думка не стояла на місці. Інститут Радянського права в УРСР в 1923 р. розробив проект Положення про Верховний адміністративний суд і про обласні та губернські адміністративні суди республіки.

Не реалізований цей проект був через те, що із середини 20-х років минулого сторіччя ставлення до проблеми адміністративної юстиції кардинально змінюється. Доктрина диктатури пролетаріату та комуністична ідеологія навіть не допускала думки про розвиток особистості поза суспільством, тому права людини повністю були підпорядковані цілі побудови комунізму.

Радянський вчений М.П. Карадже-Іскров заявляв, що суб'єктивне публічне право перестало бути цінним в очах теоретиків адміністративного права, оскільки в радянському будівництві «особистість стоїть на другому плані». (Карадже-Искров Н. П. Новейшая эволюция административного права [Текст] / Н.П. Карадже-Искров. — Иркутск, 1927. — 39 с. с. 29).

Правова думка тих часів не припускала існування судового контролю за публічною адміністрацією.

Ще у 1925 р. А.І. Єлістратов писав, що радянське адміністративне право не потребує того наголошування на протилежності органів адміністрації та суду, яке мало слугувати гарантією суб'єктивних публічних прав громадянина в правовій державі. Забезпечення законності у радянському державному управлінні досягається іншими, ніж у буржуазних країнах, способами, в тому числі діяльністю прокуратури як «органу державного нагляду за революційною законністю» (Елистратов А. И. Административное право РСФСР [Текст] /
А. И. Елистратов. — Л.: Госиздат, 1925. — 215 с. с. 7).

Таким чином, про застосування судового способу захисту прав людини не йшлося.

У громадян залишилася єдина форма звернення за вирішенням адміністративно — провового конфлікту це адміністративна скарга.

Ще у 1924 році Загряцков М. Д. визначив адміністративну скаргу як відкрите звернення зацікавленої особи до ієрархічно вищих органів адміністративної влади з метою зміни або знищення невірного адміністративного розпорядження або упущення через його недостатню фактичну або юридичну обґрунтованість. Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., Изд. «Право и жизнь», 1924. — 96 с., с. 59.

В.І. Ремньов визначає скаргу як реакцію на порушення прав та інтересів громадян, з одного боку, з іншого — засіб усунення і попередження подібних правопорушень. Ремнев В. И. Ваше письмо рассмотрено…— М.: Моск. Рабочий, 1981. — 96 с., с. 18.

Ю.М. Козлов розглядає скаргу як звернення до державних або до інших офіційних органів, до посадових осіб з приводу порушеного права або законного інтересу. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Феде­рации: Учебник. — М.:ЗЕРЦАЛО, ТЕИС, 1996. — 640 с., с. 114.

Н.Ю.Хаманьова свого часу також вказувала, що «вони (скарги) становлять одну з форм їх участі в управлінні, у вирішенні державних та громадських справ, є способом поновлення порушеного права. Вони важливе джерело інформації, корисної при вирішенні питань державного, господарського та соціально-культурного розвитку, містять у собі відомості щодо процесів, які відбуваються у суспільстві. Право на звернення є одним з дієвих способів усунення можливих порушень законності, одним із засобів попередження правопорушень» [2].

За часів радянської влади звернення громадянина у випадку порушення його прав у сфері державного управління розглядалося, перш за все, як можливість здійснювати ефективний контроль за діяльністю органів державного управління, а вже у другу чергу, як можливість захисту суб'єктивних прав громадянина.

Про подвійну природу адміністративної скарги вказує також Лошицький М. В.: з одного боку, вона є способом захисту прав, свобод
і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, а з іншого — сигналізує про наявні недоліки в роботі органів публічної адміністрації, сприяє усуненню
останніх, поліпшенню її роботи тощо. Лошицький М. В. Адміністративне оскарження як спосіб захисту прав громадян у діяльності органів публічної адміністрації / М. В. Лошицький // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія: Право. — 2015. — Вип. 31(2). — С. 146−150. — Режим доступу: nbuv.gov.ua/UJRN/nvuzhpr_201531%282%29__35

Наведені приклади підкреслюють, що пріоритетом у діяльності адміністративних органів по розгляду звернень громадян на дії адміністративних органів за радянських часів виступав саме контроль за законністю державного управління хоч і за допомогою скарг громадян, але все ж таки з боку самої держави, в той час як правозахисна функція відходила на другий план.

Послаблення диктатури Сталіна під час війни та у післявоєний час миттєво викликали зміни у суспільній та правовій думці.

Як зазначає вітчизняний дослідник Н. Б. Писаренко, наприкінці 1940-х років у зв’язку з проведенням робіт з систематизації цивільного процесуального законодавства в СРСР проблеми адміністративної юстиції привернули увагу вчених. (Писаренко Н.Б. Історія розвитку адміністративної юстиції в Україні // Державне будівництво та місцеве самоврядування. — Вип. 4. — Х.: Право, 2002. — С. 108.)

Так, у 1946 р. О. Ф. Клейнман висловив думку, що «норми, які регулюють порядок розгляду і вирішення справ, що виникають з адміністративно — правових відносин, не відносяться власне до цивільного процесу. Тому правильним було б регулювати порядок здійснення правосуддя в адміністративних справах нормами адміністративного процесу, створивши спеціальні кодекси: адміністративний та адміністративно-процесуальний»
[256, с. 35]. Клейнман А. Ф. К разработке проекта Гражданского процессуального кодекса СССР [Текст] / А. Ф. Клейнман // Социалистическая законность. — 1946. — № 11−12.

Як зазначає у своїй дисертаційній роботі Константий О. В. «інші вчені у цей час рішуче засудили такі ідеї. С. Н. Абрамов у статті під назвою «В советском праве не может быть административного иска» категорично розкритикував концепцію О. Ф. Клейнмана, стверджуючи, що «в СРСР немає жодного ґрунту для виникнення і розвитку адміністративної юстиції та адміністративного процесу» і «спроби обґрунтувати на основі чинного права наявність зазначених інститутів можуть принести тільки шкоду». Науковець наголошував на тому, що в радянському праві не може бути адміністративного позову, що пред’являється з метою перевірки законності адміністративного акта, для відновлення порушених суб'єктивних прав позивача або для запобігання можливого порушення цих прав адміністративним органом. Він також безапеляційно заявив, що адміністративний процес радянському праву не відомий [, с. 8−10]. Абрамов С. Н. В советском праве не может быть административного иска / С. Н. Абрамов // Социалистическая законность. — 1947. — № 3.

На підтвердження вказаної думки Абрамова С. Н. став В.А. Лорія який писав, що «адміністративна юстиція не узгоджується з принципом демократичного централізму. Вона
суперечить основам соціалістичного державного управління. Органи управління в СРСР здійснюють виконавчо-розпорядчі функції, підзвітні і підконтрольні законодавчим, а не судовим органам. Вони засновані на широкій участі народних мас, виражають інтереси робітників, і без спеціальних органів адміністративної юстиції забезпечують законні права та інтереси громадян" [255, с. 110−114].

Визнання громадянина позивачем, а органа влади — відповідачем, суперечило імперативно-владному характеру адміністративних правовідносин, заперечувало авторитет органу управління, ідею неможливості виникнення спорів робітників із «сформованою ними владою» [263, с. 29, 30]. Елисейкин П. Ф. Судебный надзор за деятельностью административных органов [Текст] / П. Ф. Елисейкин // Труды первой научной сессии юридической секции Дальневосточного Совета по координацииипланированию научно-исследовательских работ по гуманитарнымнаукам. Проблемы государства и права на современном этапе. — Владивосток, 1963. — 90 с.

Тому з кінця 20-х років до початку 60-х вважалося, що в СРСР адміністративної юстиції взагалі не може бути. Адміністративна юстиція була замінена поняттям адміністративного процесу, тобто необхідністю регламентації діяльності органів державного управління, де не знайшлося місця судовому механізму захисту своїх прав громадянами.

Наслідком такої панівної комуністичної ідеології стала відмова в ході реформ судочинства в СРСР у 1960-х рр. від позовної форми провадження при розгляді судами справ з адміністративних правовідносин на користь простої перевірки за скаргою правомірності адміністративних актів [261, с. 13]. Тунина Н. А. Административный иск как средство защиты нарушенного публичного права [Текст]: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14/ Н. А. Тунина; Российский ун-т дружбы народов. — М., 2011. — 25 с.

Думка «про те, що судовий розгляд адміністративних справ має відбуватися на основі норм цивільного, а не адміністративного процесуального права в непозовному провадженні, обґрунтовувалося вченими того часу особливостями адміністративно-правових відносин, нерівністю у них їхніх учасників» все ж таки перемогла серед вчених того часу. Ямпольская Ц. А. О субъективных правах советских граждан и их гарантіях [Текст] / Ц. А. Ямпольская // Вопросы советского государственного права. — М.: АН СССР, 1959. — 274 с.

І ця думка зіграла суттєву роль в процесі запровадження розгляду справ, що виникають з адміністративних правовідносин в судовому порядку при прийнятті цивільно-процесуального законодавства.

Так, з прийняттям Цивільно-процесуального Кодексу УРСР в 1963 році з’явилася нова категорія справ, що витікають з адміністративно — правових відносин.

Зокрема, статтею 24 визначалося, що судам підвідомчі справи по скаргам на неправильність в списках виборців, на дії адміністративних органів в зв’язку з накладенням штрафу та інші, віднесені законом до компетенції судових органів справи, що виникають з адміністративно — правових відносин.

Статтею 236 Цивільно-процесуального Кодексу УРСР в 1963 році було запроваджено лише 3 категорії справ, що витікають з адміністративно — правових відносин:

  1. по скаргах на неправильності в списках виборців;
  2. по скаргах на дії адміністративних органів; (назва п. 2 змінена Указом ПВР № 1461-X від 23.01.81 року);
  3. про стягнення з громадян недоїмки по податках по державним та місцевим податкам та зборах, обов’язковому окладному страхуванню та самооподаткуванню.

Вказані норми містили вичерпний перелік справ, що виникають із адміністративно-правових відносин, підвідомчих суду, тому суд не вправі був розглядати інші справи з участю адміністративних органів та зацікавлених осіб за правилами глави 29 ЦПК УРСР. (Науково-практичний коментар Цивільно-процесуального кодексу УРСР Київ Видавництво політичної літератури України 1979 рік. стор. 303−304.)

С.Н. Абрамов відзначав, що повноваження суду у цих справах обмежуються лише встановленням можливості застосування передбачених законом санкцій по відношенню до громадянина в тому вигляді, в якому про них йдеться в акті органу управління [253, с. 338]. Такої самої позиції дотримувався й І.І. Євтіхієв, вказуючи, що «суд при розгляді справи перевіряє з точки зору формальних вимог законність дій адміністративних органів» [254, с. 17].

Визнання скарги способом звернення громадянина до суду для перегляду незаконного адміністративного акту розглядалося лише як форма заяви ним своєї «незгоди з діями адміністративного органу» [264, с. 122−130]

Юридична наука стверджувала, що завдання суду може і повинно полягати не у розв’язанні спору про право, а в перевірці (контролю) законності дій органа управління (посадової чи службової особи), а тому і не було потреби у запровадженні позовної форми по розгляду судом скарг громадян на неправомірні дії службових осіб, що ущемляють їх права.

Як зазначає Стефанюк В. С. «у колишньому Радянському Союзі суд розглядався тільки як орган, покликаний охороняти від неправомірних дій державу, соціалістичне суспільство, відповідальності ж держави перед своїми громадянами не надавалось належного значення. Судова система України та судова реформа / Стефанюк В. С.. — Київ: Юрінком Інтер, 2001. — 175 с. стор. 73

Ті зміни в ЦПК УРСР, які були внесені з 1963 року по час «перебудови», можна лише частково визнати прогресивними досягненнями, оскільки охоплювали незначну частину правовідносин у публічно-правовій сфері, які вирішувалися зверненням до суду громадян за захистом своїх порушених прав та свобод.

Більшість правовідносин у цій сфері визначалися не тільки законами, а й значною мірою підзаконними та відомчими актами, тому правильно відзначала Л.А. Ніколаєва, що «вказане виключало з судової юрисдикції цілий масив спорів адміністративно-правового, трудового, фінансового, пенсійного характеру [243, с. 79]. Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции [Текст]: Сборник / Л. А. Николаева, А. К. Соловьева. — СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2004. — 332 с.

В більший своїй частині вимоги громадян щодо захисту своїх прав та свобод від посягань з боку владних органів в той час могли бути реалізовані тільки в адміністративному (позасудовому) порядку, тобто шляхом оскарження цих дій до вищестоящих органів управління, до органів партійного або народного контролю.

Такий порядок оскарження був передбачений Указом Президії Верховної Ради СРСР № 2534 -VII від 12 квітня 1968 р. «Про Порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян» (в редакції Указів Президії ВР СРСР від 04.03.80 № 1662-X, від 02.02.88 № 8422-XI) та Інструкцією по веденню діловодства по пропозиціях, заявах і скаргах громадян у республіканських міністерствах і відомствах УРСР, виконкомах місцевих Рад народних депутатів, на підпорядкованих їм підприємствах, в установах і організаціях, затверджену постановою Ради Міністрів УРСР від 27 квітня 1982 р. № 210 (ЗП УРСР, 1982 р., № 5, ст. 47).

Прийнята у 1977 році Конституція СРСР у статті 49 вперше в історії Радянського Союзу проголосила конституційне право громадян «вносити в державні органи і громадські організації пропозиції про поліпшення їх діяльності, критикувати недоліки в роботі"20. А стаття 58 проголошувала, що «Громадяни СРСР мають право оскаржити дії посадових осіб, державних і суспільних органів. Скарги повинні бути розглянуті в порядку і в строки, встановлені законом». Конституция СССР: политико-правовой комментарий / Под ред. Б. Н. Пономарева. — М., 1982. — С. 163.

Положення Конституції 1977 року були відтворені і в Конституціях союзних республік. Так, у статті 47 Конституції Української РСР 1978 року вказувалось, що «кожний громадянин України має право вносити в державні органи і громадські організації пропозиції про поліпшення їх діяльності, критикувати недоліки в роботі. Службові особи зобов’язані у
встановлені строки розглядати пропозиції та заяви громадян". А у статті
56 було вказано, що «громадяни України мають право оскаржити дії службових осіб, державних і громадських органів. Скарги повинні бути розглянуті в порядку і в строки, встановлені законом». Конституція (Основний Закон) України від 20.04.1978 року. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: zakon2.rada.gov.ua/laws/show/888−09

Як вказує Писаренко Н. Б., «керуючись нормами цивільного процесу, суд здійснював контроль лише окремих управлінських рішень. Конституційні норми про судове оскарження дій посадових осіб залишились з точки зору процесуального регулювання поза увагою законодавця, тобто в ті роки такі не був прийнятий відповідний закон, яким чітко визначалася б процедура розгляду судами спорів громадян з адміністрацією.» (Писаренко Н.Б. Історія розвитку адміністративної юстиції в Україні // Державне будівництво та місцеве самоврядування. — Вип. 4. — Х.: Право, 2002. — С. 110