Публікації

Адміністративна юстиція в Україні: історичні та законодавчі аспекти становлення і розвитку. Частина II

Cудочинство
Фото Адміністративна юстиція

Розпад СРСР та часи становлення незалежності України.


З розвитком в СРСР демократичних процесів під час «перебудови» Верховною Радою СРСР були прийняті дуже важливі закони, направлені на реалізацію громадянами закріпленого Конституцією УРСР права на оскарження до суду дій службових осіб державних і громадських органів: Закон СРСР «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій службових осіб, що ущемляють права громадян» від 30 червня 1987 року та Закон СРСР «Про внесення змін до Закону СРСР «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій службових осіб, що ущемляють права громадян» від 20 жовтня 1987 року.

У відповідності з цими законами Президія Верховної Ради Української РСР своєю постановою № 5803-XI від 25 квітня 1988 р. доповнила Цивільно-процесуальний Кодекс УРСР главою 31-А такого змісту: «Скарги на неправомірні дії службових осіб, що ущемляють права громадян.»

Вказані нормативні акти вже містили в собі певний перелік випадків неправомірних дій службових осіб, які громадянин мав можливість оскаржити в судовому порядку.

До дій службових осіб, скоєних з порушенням закону або з перевищенням повноважень, які ущемляють права громадян були віднесені дії в результаті яких:
  • громадянин був незаконно позбавлений можливості повністю або частково здійснити право надане йому законом або іншим нормативним актом
  • на громадянина незаконно покладалися будь які обов’язки

Цей закон також містив і обмеження щодо оскарження деяких дій цих органів. Не могли бути оскаржені до суду дії посадових осіб, у відношенні до яких кримінально — процесуальним, цивільним процесуальним законодавством, законодавством про порядок розгляду трудових спорів, про відкриття, винахід і раціоналізаторські пропозиції, про адміністративні правопорушення, індивідуальної трудової діяльності і іншим законодавством України передбачений інший порядок оскарження, а також дії, які пов’язані з обороноздатністю держави та державної безпеки.

До суду могли бути оскаржені лише дії, одноособово здійснені службовими особами від свого імені або від імені органів, які вони представляють. Таке визначення суттєво обмежувало право громадян на оскарження рішень прийнятих колективними органами.

Не зважаючи на вказані вади прийняття цих законів та внесення змін до цивільно-процесуального законодавства стало значним кроком на шляху становлення права громадянина на захист своїх прав від посягань з боку органів влади в судовому порядку.

Законом СРСР від 02.11.1989 року «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій органів державного управління та службових осіб, що ущемляють права громадян» (Газета «Правда» № 316 від 12 листопада 1989 року) були внесені зміни, якими встановлені певні обмеження щодо можливості оскарження актів органів державного управління та посадових осіб, а також передбачався попередній позасудовий розгляд скарги громадянина вищестоящим в порядку підпорядкованості органу або службовій особі.

Ці обмеження суттєво звужували можливості надані громадянам двома попередніми законами, тому на щастя вони так і не були імплементовані в українське законодавство.

В цей період підрозділ Б розділу III Цивільно — процесуального Кодексу УРСР згідно з Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19 січня 1990 року був доповнений главою 30-А: «Заяви про дачу висновків по питанням наявності підстав для скасування рішення про реєстрацію кандидата в депутати», якою на суд покладалося завдання про дачу висновку по питанням чи є підстави для скасування рішення про реєстрацію кандидата в депутати за заявами Центральної виборчої комісії, обласної, районної, міської, районної в містах, селищної, сільської виборчої комісії по відношенню кандидатів відповідної Ради народних депутатів.

16 липня 1990 року Верховною Радою УРСР проголошено Декларацію про державний суверенітет України, розділом ІІІ якої було вперше на законодавчому рівні проголошено, що влада в Україні здійснюється за принципом розподілу на законодавчу, виконавчу та судову.

Вказаний принцип розподілу гілок влади був розвинутий в подальшому Конституцією України 1996 року.

З цього приводу Стефанюк В. С. зазначав: поділ повноважень між гілками влади є ефективним способом охорони передбаченої конституцією демократичної системи, Він забезпечує необхідний взаємний контроль обмеження обсягу управлінської діяльності. Згідно із цією системою кожна галузь державної влади є рівною з іншими двома, тобто кожна перебуває в тій самій площині, що й інші, а всі разом вони несуть спільну відповідальність за управління країною. (Стефанюк В. судова система України та судова реформа — К.; Юринком Інтер, 2001, стор. 64)

Розвиток демократії в Україні розширював права та свободи громадян до яких відносились і права громадян щодо віросповідання. На реалізацію та захист цих прав були направлені і зміни в ЦПК УРСР, які були внесені Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 28 січня 1991 року про доповнення Главою 31-Б, якою було визначений порядок оскарження рішень виконавчих комітетів обласних, Київської та Севастопольської міських Рад народних депутатів з питань реєстрації, зняття з реєстрації релігійних організацій та інших питань стосовно релігійних організацій. Законом України № 2295 -ХІІ від 23 квітня 1992 року право на оскарження розширилося на рішення всіх державних органів з питань реєстрації статутів (положень) релігійних організацій, володіння та користування культовими будівлями та майном.

Після проголошення 24 серпня 1991 року незалежності України на розвиток судової влади Постановою № 2296-XII від 28 квітня 1992 року Верховна Рада України затвердила «Концепцію судово — правової реформи в Україні».

Вперше в Україні законодавчо було визначено завдання про запровадження адміністративного судочинства. В розділі III Концепції «Про формування судової влади» було передбачено запровадження адміністративного судочинства, метою якого мав би стати розгляд спорів між громадянином і органами державного управління. На рівні району передбачалося введення адміністративних суддів, які б організаційно входили до складу районних (міських) чи міжрайонних судів. В обласних судах передбачалося створити судові колегії в адміністративних справах, як суди першої та апеляційної інстанції. У Верховному Суді України колегію в адміністративних справах, як суд апеляційної та касаційної інстанції. В ході судової реформи суди в адміністративних справах повинні були виділитися в окрему систему.

В Указі Президента України № 810 від 22 липня 1998 року «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» (Урядовий кур'єр, 1998, № 141−142, від 25.07.1998 р.) визначено про нагальне значення створення правової бази для повноцінного запровадження в Україні такої форми судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади, як адміністративна юстиція. Передбачалося поетапне формування Вищого адміністративного суду України, а також апеляційних та місцевих адміністративних судів, при цьому процедури розгляду справ в цих судах мали бути врегульовані окремим Адміністративно-процесуальним кодексом України.

Постановою Верховної Ради України № 0757 від 17 червня 1999 року «Про заходи державної політики України в галузі прав людини» також передбачалося запровадження в Україні адміністративної юстиції.

Проте вказані концепції на протязі тривалого часу залишалися лише концепціями. Розвиток інститутів захисту прав приватних осіб (як фізичних так і юридичних) у сфері публічно-правових відносин в подальшому відбувався виключно в лоні цивільного та господарського судочинства, що суттєво звужували можливості захисту цих прав через особливості цивільного і господарського судочинства.

В цей період досить динамічно розвивалося законодавство у сфері захисту прав громадян пов’язаних із виборчим процесом, тому цивільно-процесуальний Кодекс України змінювався або доповнювався в основному нормами, які стосуються виборчих процесів та процесу референдуму.

Відповідно до Закону України № 3039-XII від 3 березня 1993 року «Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям законів „Про всеукраїнський та місцеві референдуми“ і „Про вибори Президента Української РСР“ ЦПК УРСР» було доповнено Главою 30-Б: «Скарги на відмову зареєструвати претендента кандидатом в президенти України і на рішення про визнання виборів Президента України недійсними».

У зв’язку з прийняттям законів України «Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних Рад» та «Про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР «Про вибори Президента Української РСР» Законом України № 0076-ХІІ від 1 липня 1994 року до Цивільного процесуального кодексу України внесені зміни в Глави 30-А і 30-Б, які були викладені в новій редакції: «Глава 30-А: «Скарги на рішення і дії територіальної, окружної (територіальної) виборчої комісії по виборах депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних рад і заяви про скасування рішень виборчої комісії.», Глава 30-Б: «Скарги на рішення і дії центральної та окружної виборчих комісій по виборах Президента України та заяви про скасування рішення Центральної виборчої комісії.»

Згідно із Законом України № 3906 — XII від 2 лютого 1994 року «Про внесення змін і доповнень до Цивільного процесуального кодексу України» у зв’язку з прийняттям Закону України «Про вибори народних депутатів України» ЦПК було доповнено також главами: 30-В «Скарги на рішення, дії чи бездіяльність, що стосуються виборів народних депутатів України» та 30-Г «Скарги на рішення, дії або бездіяльність Центральної виборчої комісії».

Глава 30-Д «Заяви про дострокове припинення повноважень народного депутата України у разі невиконання ним вимог щодо несумісництва депутатської діяльності з іншими видами діяльності» була доповнена Законом України № 269/96 -ВР від 3 липня 1996 року «Про внесення доповнень до Цивільного процесуального кодексу України».

У відповідності з прийнятими змінами до законів України, які регулюють виборчий процес Законом України № 1970-III від 21 вересня 2000 року Глави 30-Б, 30-В, 30-Г були викладені у новій редакції.

Крім вказаних глав, які стосуються виборчого процесу Цивільно-процесуальний Кодекс України згідно із Законом України № 2857-XII від 15 грудня 1992 року був доповнений також Главою 31-В, яка надала прокурору право звернутися до суду із заявою про визнання незаконними правового акту органу, рішення чи дії службової особи, крім акта, перевірку законності якого віднесено до компетенції Конституційного Суду України, в разі відхилення протесту прокурора в порядку загального нагляду або якщо протест не був розглянутий службовою особою чи органом який його прийняв у десятиденний строк після його надходження. Вказані зміни значно розширили можливість судового контролю за законністю прийнятих службовими особами або органами управління рішень чи дій.

На даному етапі зазнала позитивних змін Глава 31-А, яка Законом України № 403/95-ВР від 31 жовтня 1995 року була викладена в новій редакції. Змінилася як назва глави так і зміст самої глави, положеннями якої передбачалося, що до суду тепер можливо було оскаржити не тільки неправомірні дії службових осіб, а взагалі рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридичних чи службових осіб у сфері управлінської діяльності.

Цим законом також були визначені суб'єкти рішення, дії чи бездіяльність яких підлягають оскарженню в суді, був детально визначений предмет судового оскарження, порядок та строки подання скарги.

Вказана глава зазнала несуттєвих змін у назві та змісті також згідно із Законом України № 917-ІV від 5 червня 2003 року.

В зв’язку із удосконаленням інститутів виконання судових та інших рішень, прийняттям законів України «Про державну виконавчу службу» та «Про виконавче провадження» законом України № 2056-III від 19 жовтня 2000 року ЦПК України був доповнений Главою 31-Г, яка надала можливість учасникам виконавчого провадження та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій право звернутися до суду із скаргою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби порушено їх права чи свободи.

Доречно було би відзначити в цьому розділі особливе значення для становлення, як всієї судової влади, так і адміністративної юстиції процес конституційного будівництва в Україні.

Так, Конституційним договором між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України, ухваленого 8 червня 1995 року статтею 39 передбачалося, що правосуддя в Україні здійснюється у формі судочинства в цивільних, господарських, адміністративних і кримінальних справах, а також у формі прийняття рішень з питань відповідності чинному законодавству правових актів посадових осіб, місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

З прийняттям Верховною Радою України 28 червня 1996 року Конституції України були встановлені основні засади побудови і існування правосуддя в Україні та визначені строки формування системи судів в України.

На виконання цих вимог Конституції Верховна Рада України прийняла низку законів, які в Україні назвали «малою судовою реформою». Зокрема, Законом № 2531-ІІІ від 21 червня 2001 року «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій України» передбачалося створення Вищого адміністративного суду України. На Кабінет Міністрів України покладався обов’язок підготовки та подання на розгляд Верховної Ради України проекту Закону України про адміністративні суди та Адміністративного процесуального кодексу України, а також пропозиції щодо внесення змін до законів України у зв’язку з прийняттям цього Закону. Проте строків реалізації вказаних положень в законі не містилось.

Під впливом строків встановлених Конституцією України, прийнятих законів та взятих на себе обов’язків перед Радою Європи щодо проведення судової реформи Верховна Рада України все ж таки прийняла 7 лютого 2002 року Закон України «Про судоустрій України» № 3018-ІІІ, який передбачив запровадження в Україні адміністративного судочинства, здійснюване спеціалізованими судами, якими є адміністративні суди.

Згідно з вимогами п. 16 Розділ VII Прикінцевих та перехідних положень було закріплено, що формування системи адміністративних судів здійснюється протягом трьох років.

На виконання вимог цього закону Президентом України були підготовлені та видані Укази з питань формування адміністративних судів.

Так, Указом Президента України № 889/2002 від 1 жовтня 2002 року «Про Апеляційний суд України, Касаційний суд України та Вищий адміністративний суд України» в Україні був створений Вищий адміністративний суд України. Наступним Указом № 995/2002 від 7 листопада 2002 року Президент України запровадив кількісний склад суддів Вищого адміністративного суду України.

Указом № 1417/2004 від 16 листопада 2004 року Президент України утворив місцеві та апеляційні адміністративні суди, затвердив їх мережу та визначив кількісний склад суддів цих судів.

Проте практичне завершення процесу організації адміністративної юстиції набуло лише з прийняттям Верховною Радою України та введенням в дію Кодексу Адміністративного судочинства України, який надав Україні правове забезпечення існування та функціонування системи адміністративних судів як самостійного виду судочинства.